除了总结合同能源管理项目本身的经验外,从优化公共机构合同能源管理外部环境来看,要构建合同能源管理长效机制,需要进一步优化和完善城市节能减排政策。
(1)制定与完善公共机构合同能源管理政策制度
<1> 制定能源管理服务预算采购制度。
针对我国公立机构财务管理制度给合同能源管理模式发展带来的壁垒,建议有关部门出台规定,将能源管理服务费用从物业管理费中剥离出来,列入公共机构的预算和采购。或者在一定时期内,对公共机构的能源费用实行固定额度预算制度,允许公共机构在不增加能源费用的前提下,把合同能源管理服务所节约的能源费用,通过订立契约合同委托给节能服务公司管理。
这样,一方面可以解决现行财务管理制度对合同能源管理模式的政策壁垒,另一方面,可以有效提高公共机构主动节能的积极性,从而提高合同能源管理服务和节能设备在公共机构的应用比重,并且有利于公共机构采购标准的改进。
<2> 完善公共机构能源统计制度。
完善公共机构基本信息及能耗统计制度,通过培训、考核、奖励、批评等手段,扩大统计覆盖面,提高统计效率和质量。加强能源审计,重点用能公共机构要定期开展能源审计。同时,公共机构节能主管部门每年要组织开展对人均能耗、单位建筑面积能耗高于平均水平,以及能耗总量较大的单位实施能源监察审计,建立奖惩机制,真正做到“监而察”。同时,加快推进公共机构能源计量监管系统与服务平台的建设。
建立与经信、住建、财政等部门有效协作机制,对具备改造条件,具有社会、经济、环境三大效益的公共机构既有建筑等,每年组织改造项目汇总申报,依托相关主管部门进行能源管理服务绩效评审,安排合同能源管理服务采购资金,引导公共机构开展能源费用托管模式的节能改造服务。
(2)将公共机构节能减排绩效纳入政绩考核
在比较完善的市场经济体制下,企业的低效率高能耗,自会受到市场的惩罚,严重浪费资源的企业,亏损甚至破产是必然结果。因此,只要坚持市场法则,假以时日,经过竞争、发展、淘汰,企业的资源浪费现象一定会逐渐消失。
但国家机关、事业单位和团体组织等公共机构的支出,多数由财政承担,难以体验到能源紧缺的困境。同时,因缺乏相应的考核奖惩机制约束,加上人员素质、节能观念、激励等问题没有形成有效管理体系,公共机构节能工作面临诸多掣肘。因此,即使将节能管理工作外包给市场,也应将节能管理工作绩效纳入公共机构的领导绩效考评、单位作风建设评议内容。
各级公共机构领导应科学制定、落实每一阶段的节能减排目标责任。如县级以上人民政府管理公共机构节能工作的主管部门,应根据能源管理服务公司与公共机构共同出具的能源审计报告,每年代表本级政府向上一级主管部门报告本地区公共机构节能潜力及节能目标完成情况,并科学制定今后的节能计划。各级教科文卫体系统主管部门和政府其他部门,也应根据能源管理服务公司与公共机构共同出具的能源审计报告,每年向同级人民政府的公共机构节能工作主管部门报告本系统、本部门节能潜力及节能目标完成情况以及节能措施要求落实情况,并科学制定今后的节能计划。
通过公共机构与能源管理服务公司的公私合作,来促进公共机构合同能源管理模式的可持续发展,在全社会形成节能的良好氛围,具有积极的导向和示范作用。
(3)构建公共机构节能的多层次融资及担保体系
为有效解决节能服务公司融资难的问题,一是建议中央和地方政府,从支持节能减排的资金中拿出部分资金,成立相应级别的节能担保基金,为节能服务公司实施合同能源管理项目进行融资担保。
二是建议各地将对合同能源管理项目“后补助”的资金,改为成立融资担保基金。目前,上海、福建、宁波等省市,为促进合同能源管理的发展,纷纷采取对合同能源管理达标项目进行“后补助”的方式。但是,这种补助对企业的吸引力并不大,而且依然解决不了节能投资的来源问题。如果将补助资金改为融资担保基金,就可以充分利用担保机制的放大作用,很大程度上解决合同能源管理项目的融资难题。
三是建议银行和非银行金融机构根据节能项目的特点,特别是合同能源管理项目的特点,设计出多种投资和融资金融品种,以切实可行的多种渠道和模式,为节能服务公司投资和合同能源管理项目融资创造有利环境。设立专业化的节能项目担保基金和相应的运作机构,建立并完善以担保基金启动银行贷款的节能融资中介机制。要对节能服务商的资格进行严格审查,做到资金的专款专用。
(4)完善节能效果评估体系并建立节能征信系统
为有效规避合同能源管理发展中的信誉风险,需要建立相应的评估和信用体系。
首先,由于公共机构的公共属性,应由政府主管部门或授权的行业组织成立第三方独立认证、评审机构,对从事公共机构合同能源管理业务的节能服务公司进行资质认定,并将认定结果通过权威的渠道进行发布。
其次,为解决能源管理服务实施过程中对最终效果的认定所存在的分歧问题,第三方独立节能评估机构,要尽快建立适应公共机构合同能源管理模式的综合效益(社会、经济、环境)评估体系,同时要加强能源审计、节能监测能力建设,完善节能监测体系,以便为合同能源管理服务节能量的确定和项目的实施打下良好的基础。
最后,为有效降低合同能源管理服务项目实施中的回款风险,建议将公共机构合同能源管理项目的回款情况纳入央行的征信系统,以有效遏制失信行为的发生。