所谓循环经济,根据《中华人民共和国循环经济促进法》的规定,是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。《中华人民共和国循环经济促进法》由第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2008年8月29日通过,自2009年1月1日起施行。三年来,这部法律有力地促进了我国循环经济的发展,为我国国民经济和社会进步注入了新的活力。当前,为认真贯彻中央经济工作会议精神,需要以实施《循环经济促进法》为抓手,通过进一步发展循环经济,切实推进国家节能减排目标的有效实现。
《循环经济促进法》实施成效显著
三年来,《循环经济促进法》的实施取得显著成效。主要表现在以下几个方面:
第一,环型生产方式和绿色消费理念更加深入人心。
循环经济理念在我国有着深厚的思想基础和漫长的发展历程。从古代的“天人合一”思想,崇尚人与自然的和谐,到新中国成立后广泛开展的资源综合利用,再到上世纪末提出的清洁生产,都是与“循环经济”一脉相承的理论。但是,这些重要的理念和实践在前些年被淡漠了。《循环经济促进法》正式施行以来,全国各地开展了一系列宣传教育活动,表彰了一大批发展循环经济的先进典型,国务院及其有关部门、地方人大和政府陆续颁布实施了一大批配套法规、规章和规范性文件,使循环经济理念逐步深入人心,从理念变为行动,从一般号召变为实际行动,在全国范围得到迅速发展,在理论上、实践上、政策体系和制度创新上都取得了重要突破,逐步形成了发展循环经济的政策环境和社会氛围,并产生了一批各具特色的循环经济典型模式。
第二,促进循环经济发展的制度环境初步形成。
《循环经济促进法》实施以来,国务院及其有关部门相继颁布了数十部配套法规和规范性文件,包括:《废弃电子电器回收处理管理条例》、《再生资源回收管理办法》、《“十一五”资源综合利用指导意见》、《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》、《新型墙体材料专项基金征收使用管理办法》、《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》、《国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》等。北京、上海、安徽等省市也陆续制定了发展循环经济的地方性法规规章。2010年,国务院有关部委还发布了循环经济发展规划编制指南、支持循环经济发展的投融资政策措施意见等规范性文件。这些法律法规和规范性文件有机衔接,标志着我国有利于循环经济大发展的制度环境已经初步形成。
第三,循环经济发展的基础工作得到有力加强。
《循环经济促进法》实施以来,循环经济的科技研究工作得到加强。纯低温余热发电、干法熄焦、高炉炉顶压差发电、钢渣水渣综合利用、电石渣干法制水泥、高炉回转炉消纳社会废物等一批适用技术得到广泛应用,汽车零部件等机械装备再制造技术,已处于国际领先水平。一批成熟的农业循环经济技术在我国广大农村有效推广。循环经济发展的科研力量日益发展壮大。与此同时,循环经济基础理论研究取得积极进展,并形成一批循环经济研究成果。有关部门发布了循环经济评价指标体系,编制了钢铁、有色金属、建材等十多个行业的循环经济发展规划。尤其是山西、甘肃等省,在国家发改委的大力支持下,制定了适应当地需求、具有当地特色的循环经济发展规划,有力地促进了当地产业结构的优化,促进了本省经济又好又快的发展。
第四,推动我国节能减排约束性目标如期实现。
在五年前的全国人大会议上,国务院提出了实施节能减排的约束性指标。五年累计,我国单位国内生产总值能耗下降19.1%,化学需氧量、二氧化硫排放量分别下降12.45%、14.29%。国务院提出并经过全国人大批准的节能减排目标如期实现。这些目标的如期实现,《循环经济促进法》的及时出台和生效实施,发挥了巨大作用。发展循环经济是实现节能减排目标的有力抓手。因为循环经济的主体内容——资源消耗和污染物排放的减量化、资源和产品的再次利用或反复使用、废旧物料的再生利用和资源化,对于任何一类节能减排工作都是不可或缺的。今年3月闭幕的十一届全国人大四次会议审议通过了《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,其中着力提出要大力发展循环经济,按照减量化、再利用、资源化,减量化优先的原则,以提高资源产出效率为目标,推进生产、流通、消费各环节循环经济的发展,从推行循环型生产方式、健全资源循环利用回收体系、推广绿色消费模式和强化政策技术支撑四个方面提出了循环经济发展的重要方向。以上措施,为《循环经济促进法》的实施注入了新的动力。
法规实施存在问题 激励政策需完善
《循环经济促进法》的出台,标志着我国发展循环经济步入了法治化管理的轨道。但是,在实践中怀疑循环经济理念,甚至弱化循环经济法律制度的主张和做法还时有发生。这些轻视法律的主张和做法,在一定程度上影响了循环经济的进一步发展。与此相关联,在推进循环经济发展的具体工作中,还存在不少的困难和问题。具体表现在配套法规的制定严重滞后、政策和技术支撑依然薄弱、激励措施亟须健全和完善等方面。尤其是法律要求的一些重要配套法规政策不能如期出台,对循环经济的发展影响最大。
在当前节能减排形势更加严峻的情况下,为了进一步推进循环经济的发展,建议国务院有关部门在以下方面着力开展工作:
第一,抓紧制定出台循环经济发展规划。
建议国务院抓紧批准《全国循环经济发展总体规划(2011~2015)》,各地应当抓紧编制本区域循环经济发展规划,确定发展目标,明确政策措施,促进循环经济的有序发展。需要注意的是,不同区域和不同层次的规划,重点应各有侧重。在经济发达、科技力量较强的地区,应加强科技对循环经济的支撑作用;在大宗废弃物产生较多的地区,应在废弃物资源化利用上有较大的突破;在资源型城市和地区,要满足产业转型需要。适当的情况下,还应当编制从属于循环经济发展规划的相关专项规划,比如:“农业废弃物综合利用规划”、“煤矸石综合利用规划”等。国家还应抓紧制定实施《战略性新兴产业规划》和《节能环保产业规划》。通过制定和实施上述规划,进一步明确“十二五”时期我国循环经济发展目标、重点任务和保障措施,使发展循环经济的各项关键工作尽快开展起来。
第二,抓紧制定法律的配套法规制度。
建议有关部门尽快制定强制回收的产品和包装物的名录及管理办法,鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录,限制生产和销售的一次性消费品名录,禁止在电器电子等产品中使用的有毒有害物质名录、汽车零部件再制造管理办法等部门规章。此外,还应当研究完善法律法规和标准,实行生产者责任延伸制度,制定循环经济技术和产品名录,建立再生产品标识制度,建立完善循环经济统计评价制度。
第三,进一步完善循环经济激励政策。
发展循环经济纪要充分发挥市场机制的作用,又要强调政府的主导作用,综合运用规划、投资、产业、价格、财税、金融等政策措施,建立良性支持体系,形成有效的循环经济激励机制。建议有关部门抓紧设立发展循环经济专项资金,研究制定资源循环利用产业税收优惠政策,创新金融支持政策,推动形成与我国国情相适应的绿色生产方式和消费模式。推行政府绿色采购,逐步提高节能节水产品和再生产品比重。建议有关部门加快组织关键技术研究,为发展循环经济提供技术支撑;加快示范与基地建设,提供经济、政策、管理相结合的有效模式;加快适用技术推广,促使循环经济相关产业规模化发展;加快科学技术基础研究,提高循环经济持续发展能力。建议有关部门抓紧研究制定反映循环经济发展成效的指标体系和对各地发展循环经济的指标完成情况的考核奖励办法,对做出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励;建立健全循环经济统计制度。
第四,抓紧抓好实施《循环经济促进法》的关键环节。
一是强化试点示范。建议有关部门继续加强对循环经济试点的协调指导和支持力度,推动重点领域循环经济的发展,着力培育典型示范企业。二是强化产业集聚。作为一项系统工程,循环经济的产业化必须依托一定的产业基础和资源支撑,建设产业基地有助于形成专业化回收、拆解、清洗、再利用、资源化建设的产业链条。建议有关部门按照“十二五”规划精神,探索开展循环经济产业基地和集聚区建设,促进产业集聚发展,形成循环经济产业发展新优势。三是强化技术创新。建议有关部门继续发挥核心科技机构作用,加强循环经济关键技术攻关。鼓励科研院所和企业开展联合攻关,支持生产企业、研究设计单位开展有利于循环经济发展的绿色设计,并加大关键和适用技术的推广力度。四是强化体系建设。建议有关部门完善循环经济发展的政策机制,同时加强市场监管,切实防止假冒伪劣产品,加强废旧机电产品进出口检验和监管。
第五,抓好《循环经济促进法》实施的后评估和执法检查。
《循环经济促进法》实施已三年,认真总结三年来循环经济发展情况及预期目标的完成情况,对循环经济发展的典型模式和重点任务进展情况进行分析,发现问题及时提出解决方案,必将有助于推进循环经济的大力发展。特别建议国家发改委积极配合全国人大有关专门委员会认真开展《循环经济促进法》执法检查,肯定成功的制度和措施,发现问题和不足,及时提出修改完善法律的建议。
来源:中国经济导报